题问：房企的预售资金，应如何冻结、扣划？
商品房预售资金监管账户内资金冻结、扣划的特殊规则
作者｜王恺杰（前房企法务、现律师，微信号：LawyerK-24）
*本文经作者授权发布，不代表其供职机构及「高杉LEGAL」立场与观点，且不作为针对任何案件或问题的法律意见或建议*
2022年1月14日，最高人民法院发布《关于充分发挥司法职能作用助力中小微企业发展的指导意见》（以下简称“《法发[2022]2号意见》”），该文件提出，要支持保障相关部门防范应对房地产项目逾期交付风险，维护购房者合法权益，确保农民工工资支付到位。在前述理念指引下，《法发[2022]2号意见》进一步提出涉商品房预售资金监管账户（以下简称“预售资金监管户”）的一项特殊规则，即：“冻结商品房预售资金监管账户的，应当及时通知当地住房和城乡建设主管部门；除当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件外，在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于监管账户中监管额度内的款项，不得采取扣划措施，不得影响账户内资金依法依规使用”。
商品房预售资金涉及房企、购房者、施工单位等多方利益，商品房预售资金监管账户内资金冻结、扣划特殊规则，既有现实因素的考量，亦是对过往裁判观点的总结、厘清。
一、冻结预售资金监管户的及时通知
《法发[2022]2号意见》要求，冻结预售资金监管户，须及时通知当地住建主管部门。此处的通知措施，区别于协助执行情况下的通知，因当地住建主管部门在这一场景下并无协助义务。结合该文件中有关“支持保障相关部门防范应对房地产项目逾期交付风险”的理念阐述，此处的通知措施的性质更接近于司法机关对行政机关的照会文件，其目的在于向住建主管部门提示房地产项目的可能风险，以便其及时落实行政监管职责，形成府院良性联动。
《城市商品房预售管理办法（2004）》第四条规定，住建部归口管理全国城市商品房预售管理；省住建主管部门归口管理本行政区域内城市商品房预售管理；市、县住建主管部门负责本行政区域内城市商品房预售管理。同时，该办法第十一条第2款进一步规定，“商品房预售款监管的具体办法，由房地产管理部门制定”（注：根据该办法第四条的简称说明，此处的“房地产管理部门”指“市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门”）。
从上述规定可以看出，市、县一级的住建主管部门具体负责本地的商品房预售管理，并负责制定有关预售款监管的具体办法。由此，从方便履责的立场理解，《法发[2022]2号意见》要求在冻结预售资金监管户时通知当地住建主管部门，应指对市、县一级住建主管部门的通知。
二、对预售资金监管户内资金扣划的双重限制及其例外情形
（一）限制预售资金监管户内资金扣划的理解
根据前述规则解读，可以看到，《法发[2022]2号意见》并未限制对预售资金监管户的冻结，只是要求须及时通知当地住建主管部门。但涉及到对预售资金监管户内资金的扣划，《法发[2022]2号意见》则构造了双重限制，即明确要求在完成房屋所有权首次登记前、对监管额度内的款项，不得采取扣划措施。
《法发[2022]2号意见》对预售资金监管户内资金扣划的限制，是为了适配实体法上对预售资金专款专用的规定，即《城市房地产管理法（2019）》第四十五条第3款规定的“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设”。具体的限制措施，可以理解为分别是从时间上和金额上进行的限制，即：时间上，要求在完成房屋所有权首次登记前，不得扣划；金额上，在监管额度内，不得扣划。（注：从反面解释，如监管户内资金已超出当地住建主管部门设定的监管额度，即使此时房屋所有权首次登记未完成，申请执行人仍可要求执行法院予以扣划）
受益于不动产登记制度的完善及登记资料的信息化建设，所有权首次登记的情况可以通过要求不动产登记中心协助查询的方式得到快捷确认。而对于监管额度的确认，在实际执行中，执行法官可能也需当地住建主管部门及监管银行的协助。如前所述，预售款监管的具体办法系由当地住建主管部门负责制定，具体的监管额度，也体现在此类地方的规范性文件中，且往往与项目施工进度挂钩；同时，对资金动态的监管，往往通过三方签署监管协议的形式交由监管银行具体负责。由于涉及到当地住建主管部门的行政履职及工程施工进度的专业判断，在监管额度的确认方面，住建主管部门及监管银行负有必要的协助义务，协助执行法官查询监管额度的具体情况。
（二）限制预售资金监管户内资金扣划的例外规则及可能产生的法律适用冲突
与此同时，《法发[2022]2号意见》对限制预售资金监管户内资金扣划也设置了例外规则，即申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件，可径直扣划，不受房屋所有权首次登记、监管额度的限制。
该例外规则，本质上是对预售资金用途的同义反复。由此产生的实质效果，是执行阶段中，与该商品房项目有关的工程建设的债权，较之其他普通债权，在预售资金的范围内取得了优先地位。考虑到《城市房地产管理法（2019）》并未对预售资金专款专用的性质及违反后果作出明确规定，作为预售资金监管具体办法的效力位阶也大多停留在市、县一级的地方规范性文件，《法发[2022]2号意见》制定的该例外规则，是否有缺乏实体法依据、且违反债权平等原则之嫌？
做一简单的场景假设，甲房地产公司开发的乙商品房项目，甲公司的普通债权人A公司因民间借贷纠纷，取得执行依据后申请法院冻结了乙商品房项目的预售资金；后乙商品房项目的工程建设材料款债权人B公司因买卖合同纠纷，取得执行依据后申请法院轮候冻结了乙商品房项目的预售资金。
根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）（2008）》第88条规定，此时应按照执行法院采取执行措施的先后顺序受偿，即在先冻结的A公司优先于B公司受偿。而如果严格按照《法发[2022]2号意见》的规定进行适用，如此时乙商品房项目尚未完成首次登记，则此时存在一项两难处境：1、根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定（2020）》第二十六条第1款规定，轮候冻结的效力在于在先冻结解除后，其可自动转为正式冻结。此时B公司（轮候冻结权利人）无法通过执行程序控制监管额度内的预售资金，却又因预售资金的专项用途，监管额度内的款项须用于对B公司材料款的结算。2、A公司（在先冻结权利人）已经通过执行程序控制了监管额度内的预售资金，却无法请求执行法院对此采取扣划措施。简言之，此时存在的法律适用的困境在于：当工程建设以外的普通债权人取得了对监管额度内预售资金的在先执行顺位，预售资金的专款专用性质（用于工程建设），是否能够对抗该等执行顺位？对于这一困惑，现有的执行规则（按执行的先后顺序受偿）与《法发[2022]2号意见》的规定（普通债权人不得对监管额度内的预售资金要求扣划）存在冲突。
实际上，这一法律适用的困境，也在于如何理解《法发[2022]2号意见》中有关预售资金监管户内资金扣划规则之后的一句话，即“不得影响账户内资金依法依规使用”。
当然，前述假设场景过于极端（实践中，甲房地产公司往往也有在建工程、股权、知识产权等其他财产可供执行），但仍可反映《法发[2022]2号意见》创设的例外规则与现行的执行规范存在一定程度的冲突。后续司法实践中，有待最高院以指导性案例或司法文件的形式另行明确。
三、结语
关于预售资金监管户内资金执行措施引发的争议，主要是围绕预售资金专项用于工程建设的性质及该性质如何影响其他种类的债权受偿展开（具体裁判观点，可参考“地产法律评论”微信公众号于2021年8月24日登载的《典型案例汇编 商品房预售资金监管账户的司法冻结和执行》）。最高院在《法发[2022]2号意见》设置的商品房预售资金监管账户内资金冻结、扣划的特殊规则，颇有对前述争议一锤定音的意味。但《法发[2022]2号意见》中的相关表述略显简略，后续如何适用仍有待进一步的观察。
商品房预售资金监管账户内资金冻结、扣划特殊规则的出台，反映了司法机关对近期房地产项目风险频发的关注。在府院联动的综合管控下，可以预计涉房地产领域的执行工作将更为审慎、趋稳，对市场信心提升及行业回暖是一则利好消息。